想要管理一座城市，仅仅依靠着几个人、十几个人是完全不够的，拉克丝要的不是垂拱而治，而是彻底改革。
为此，她需要完全调动起这座城市所有人的力量，从生产方式到社会结构，让整个福斯拜罗在五年的时间内焕然一新！
而第一步，她要做的，就是组建一个能够按计划行动的行政组织。
如果按照德玛西亚的一般情况，领主麾下的行政组织通常是自上而下的、带有明确任务的组织，而因为领主的注意力大多放在贵族交际方面，这种组织通常来说会系于一人。
税务官负责税收、治安官负责治安、守备官管理私军、书记官处理文件等等。
其中，税务官通常是领主最为信赖的那个人，因为贵族在意的往往只有“收了多少税”，至于领地治安、安全、稳定等等问题，都可以体现在税收上。
至于领地的居民生活的如何，那就不关贵族老爷的事情了——对贵族老爷来说，领地的平民活不下去不可怕，可怕的是交不起税。
不过，因为德玛西亚大部分地区的农业条件极好，少有天灾，所以活不下去这种事情，几乎是没有发生的——自建国以来，德玛西亚的粮价都维持在一个极低的水准上，而德玛西亚人的生活也一般处于“活得下去，但也只是活得下去”的水平。
但在福斯拜罗，拉克丝显然不能照搬德玛西亚的“一般情况”，这种自上而下的统治虽然省心，但并不能带来发展，而且对基层也几乎没有什么控制能力。
拉克丝需要的，是自上而下和自下而上的交叉和结合——这也是她保留四个行业公会、后面慢慢改造的主要原因。
当然，想法是好的，但在具体实施的时候，拉克丝却发现难度远超自己的想象。
在祖安的时候，由于祖安人几乎都是工人，而且都接受了一定程度的教育，拉克丝做演讲、讲道理都是讲得通的，再加上工头作为基层组织者的存在，她可以很顺利地搭建起一套班子，从中选取有能力的、志同道合之人，帮助构建祖安政府。
但在福斯拜罗……
这么说吧，福斯拜罗本地人几乎人均胎教肄业，会写自己的名字都属于有见识的，想要同他们讲道理、让他们明白什么是施政理念，这难度不是一般的大。
具体到每一条政策，想要让福斯拜罗人听懂的话，花一些功夫也许能办到；但如果提出一个发展战略，做出一些发展规划，福斯拜罗人大部分都会产生“领主大人在扯什么淡呢”的想法。
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